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黃潤秋:凝心聚力 深化改革 奮力開創環境影響評價工作新局面
發布時間:2017-01-09     閱讀:1135 次     來源:中國環境報

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設和環境保護擺上更加重要的戰略位置,作出了系統全面的重大決策部署。一系列重要文件相繼出臺,強調要以改善環境質量為核心,實行最嚴格的環境保護制度,對包括環評在內的現行環保管理體制進行重大調整。習近平總書記對生態文明建設和環境保護提出了一系列重大的新理念新思想新戰略。近日,習近平總書記作出重要指示強調,生態文明建設是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的重要內容。各地區各部門要切實貫徹新發展理念,樹立“綠水青山就是金山銀山”的強烈意識,努力走向社會主義生態文明新時代。 習近平總書記的系列重要講話,為做好環評工作指明了根本方向,提供了強大動力。近年來,各級環保部門深入貫徹黨中央、國務院有關決策部署,按照部黨組要求,依法、科學、公開、廉潔、高效地開展環評工作,主動調整管理思路,加快創新體制機制,法治建設實現突破,制度建設取得新進展,簡政放權成效顯著,戰略和規劃環評地位日顯突出,項目環評穩步推進,隊伍建設不斷強化, 以“一網一庫一平臺”為重點的環評信息化建設開始起步, 黨風廉政建設進一步強化。但同時,在一定程度上還存在戰略和規劃環評“落地”難、項目環評背負太多、公眾參與定位不清、事中事后監管機制不完善、一些地方接不住、管不好等問題。 在新的發展階段,我們必須深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神,堅持穩中求進的工作總基調,立足“十三五”發展大局和環保中心工作,分析環評面臨的新形勢、新機遇、新挑戰,明確深化環評改革的總體要求,做好下一步重點工作。部黨組對環評改革工作高度重視,陳吉寧部長多次強調,環評制度只能加強,不能削弱;要加快推進環評制度改革,圍繞“劃框子、定規則、查落實”三個環節,讓環評回歸本意,真正發揮在源頭預防上的關鍵作用。我們要抓好落實。 一、深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神,找準新時期環評制度的坐標定位 推進環評改革,必須深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神,按照黨中央、國務院關于生態文明建設的決策部署和頂層設計來謀劃實施。剛剛發布的《“十三五”生態環境保護規劃》把環評改革作為生態環境治理基礎制度改革的重要內容,作出了系統安排。我們必須緊緊圍繞改善環境質量這個核心,準確把握新時期環評工作的坐標定位,下決心轉變工作方式和管理模式,用改革激發環評制度的活力,用改革倍增環評制度的效力,用改革回應社會的關切。 (一)改革環評制度,是新時期加快轉變政府職能的迫切需要 習近平總書記強調,深化經濟體制改革,核心是處理好政府和市場關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。李克強總理指出,要持之以恒進行政府自我革命,以壯士斷腕精神把“放管服”改革向縱深推進。環評是政府履行環境管理職責的重要手段。推進環評的簡政放權已成為環保部門轉變職能的一項重點工作。為此,需要在縱、橫兩方面進行探索。在縱向,面對環評管理權力下放、任務下沉、重心下移這“三下”的態勢,要探索如何優化職能配置,合理界定各級環保部門的環評管理職責,健全監督機制,著力加強不同層級的聯動配合,確保環評審批權放得下、接得住、管得好,把縱向搞順。在橫向,著眼于為環保中心工作提供支持,探索推進環評與其他環境管理制度的銜接和協同,形成合力。特別是要落實《控制污染物排放許可制實施方案》,與排污許可制做好充分銜接。環評是管預防的,有很多制度與環評密切相關,要銜接好,實現從污染預防到污染治理和排放控制的全過程監管。 (二)改革環評制度,是新時期落實綠色發展理念的必然要求 在經濟發展新常態下,環境承載能力已經達到或接近上限。要保持經濟平穩健康發展,必須按照習近平總書記強調的,加快推動生產方式綠色化,構建科技含量高、資源消耗低、環境污染少的產業結構和生產方式,大幅提高經濟綠色化程度,加快發展綠色產業,形成經濟社會發展新的增長點。發展是硬道理,但發展必須靠轉型,實現資源低消耗、污染低排放的綠色發展,這樣的發展和保護是協調統一的關系,而不是對立關系。環評與各類開發建設決策和具體活動直接相關,處在發展與保護矛盾交織的第一線。在推動發展方面,環保的第一關就是環評。要以加強環評工作來推動經濟轉型升級,推動結構優化,包括推動技術本身的升級換代。為此,要通過制定嚴格的準入條件、實行區域限批等手段,推動企業實現技術、工藝的綠色化,提升產業綠色化水平,倒逼高污染企業、環保違規企業的淘汰退出。要落實國家關于化解產能過剩的部署,強化環境硬約束,嚴禁新增低端落后產能項目;特別是在生態環境敏感度高的欠發達地區,切實防范過剩和落后產能項目“改頭換面”搞跨地區的污染轉移,不能要那些表觀的、面子上的GDP。 (三)改革環評制度,是新時期堅持以改善環境質量為核心的重要舉措 習近平總書記深刻指出:“小康全面不全面,生態環境質量是關鍵。”《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》把“生態環境質量總體改善”確立為全面建成小康社會的重要目標。張高麗副總理強調,要加快形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局,確保2020年生態環境質量總體改善。改善環境質量,“防”是第一位的,而環評就是管預防的。在三大戰役開展過程中,必須用足用好環評制度,始終把源頭預防放到重要位置。要進一步明確地方政府、相關部門、環保部門和企業各自在環評方面的責任,把源頭預防的壓力傳導到各個責任主體。特別是要落實《“十三五”生態環境保護規劃》,突出抓好戰略和規劃環評的“落地”,“劃框子、定規則、查落實”,把空間管制、總量管控和環境準入等要求轉化為區域開發和保護的剛性約束。要以地方環保垂直管理制度改革為契機,完善監管體制。要加強基礎研究、完善技術體系,提高環評工作的針對性。 (四)改革環評制度,是新時期全面參與宏觀決策的關鍵之舉 環評是環境保護參與經濟社會發展宏觀決策的重要抓手,要提升環境保護在決策中的地位,必須更充分地發揮環評的作用。當前,空間治理正日益成為宏觀調控,特別是區域調控的重要組成。為此,需要建立空間治理體系,以資源環境承載能力為基礎,按照主體功能定位來合理控制區域、流域的開發強度。在這項工作中,環保具有重要的戰略地位。如何規劃好、規范好空間開發,需要環評來把關。《“十三五”生態環境保護規劃》明確提出,要以主體功能區規劃為基礎,規范完善生態環境空間管控、生態環境承載力調控、環境質量底線控制、戰略環評與規劃環評剛性約束等環境引導和管控要求,制定落實生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單(以下簡稱“三線一單”)技術規范,強化“多規合一”的生態環境支持。這就需要抓住契機,開展區域國土空間環境評價,從整體上把握區域環境屬性,加強環境管控,使“三線一單”真正成為空間開發的重要依據。這將是環評工作方式和管理模式的重大轉變,是環評發展史上具有深遠意義的變革。 (五)改革環評制度,是新時期維護公眾環境權益的現實需要 當前,人民群眾的環境權益意識越來越強,環境訴求日益復雜。同時,由于社會利益格局多元化,由環境風險等問題引發的鄰避現象也時有發生。深化信息公開和公眾參與,維護公眾合法環境權益,防范和化解環境風險,是環評工作分內之事。環評是新建項目環境準入的關口,直接關系著公眾對各類開發建設的環境知情權、參與權、監督權和表達權。要實行全過程、全覆蓋的建設項目環評信息公開機制,讓群眾像掃二維碼一樣對建設項目環境影響信息清清楚楚、一覽無余。要下大力改進公眾參與方式,進一步健全科學民主決策的工作機制。同時,對一些環境影響大、社會關注度高的規劃和項目,要關注輿情動態,積極引導,及時回應社會關切。 新時期環評制度的坐標定位可以概括為“一體四維”。一體,即一個總體定位,就是“環評是從源頭預防環境污染和生態破壞,改善環境質量的關鍵制度”。四維,即四個維度,從推動綠色發展的維度看,環評是經濟結構調整的“助推器”;從創新和完善宏觀調控的維度看,環評是環境保護參與宏觀決策的“主渠道”;從推進簡政放權的維度看,環評是環保部門職能轉變的“先行者”;從防范環境風險的維度看,環評是群眾合法環境權益的“維護者”。“一體四維”統一于改善環境質量這個核心,是時代賦予環評工作的新使命。 二、準確把握改革的實質,深入領會“十三五”環評改革內涵 《“十三五”環境影響評價改革實施方案》(以下簡稱《方案》)堅持問題導向,針對普遍反映的突出問題,加快工作方式和管理模式轉變,對環評改革做出了全面安排。 (一)《方案》基于“放、管、服”三統一,明確環評改革的總體方向 在放上,體現“簡”與“減”兩方面。“簡”就是要大力簡化程序、簡便手續,主要包括下放審批權限,便于企業就近辦理;優化審批流程,公開辦事進展,提升服務水平。“減”就是要做減法,減少審批事項,減少與其他部門的職能交叉,厘清項目環評的管理邊界。 在管上,把更多力量放在提高環評管理的質量上。管什么,管質量!事前,要管住決策的源頭,主要指通過“劃框子”,把空間管制、排污總量及開發強度上的管控、準入管理要求做實做細,強化戰略、規劃環評的“落地”。事中,要管住程序,防止人為簡化程序,杜絕“人情審批”;要管住審批的尺度,提高環保措施的針對性和可操作性,嚴防審批的隨意性。事后,要利用大數據創新“三同時”管理,落實屬地管理責任,明確建設單位的主體責任,嚴查項目環評違法,也包括對環評機構的進一步嚴格管理。要綜合使用約談、限批、上收審批權等措施,提升過程監管的效果和權威性。 在服上,要重點服務政府和相關部門決策、服務企業合法經營。要充分利用全國環評審批信息聯網、環評基礎數據庫、智慧環評監管平臺這“一網一庫一平臺”提升環評服務管理水平。要改變工作方式,超前服務,提高環評審批效率;通過強化項目環評與規劃環評聯動管理、營造公平公開的環評技術市場等舉措,減少建設單位辦理相關事項的時間和成本,服務誠信企業做大做強。 (二)《方案》突出管理模式改革的三個著力點,明確環評改革的路徑 一是在程序上不斷優化。已經取消了試生產審批、水土保持審查和部門預審等前置條件,非重特大項目核準與環評審批由“串聯”改“并聯”,還將取消竣工環保驗收行政許可。優化程序是簡政放權的重要保障,將極大提高環評審批效率。 二是在管理上不斷規范。把建設項目環境影響登記表改為備案制,可以減輕環評審批50%左右的任務量;還要通過分類管理名錄的修訂,壓縮需要編制報告書的項目范圍,并通過技術導則重構,去掉環評不該管、也管不了的內容。規范管理是環評改革成效的倍增器和集中體現,將從根本上推動環評制度回歸源頭預防的本意。 三是在打擊弄虛作假上不斷加力。這是強化監管的重要目的和手段。就是要對環評文件嚴重失實、公眾參與造假、建設單位不落實環保措施等弄虛作假行為,加大問責和處罰。為此,要推進環評審批信息聯網,開展環評模型標準化和法規化建設,建設智慧環評監管平臺,利用大數據提高環評監管水平。同時,加大信息公開力度,改革公眾參與辦法。 (三)《方案》聚焦四大板塊,明確環評改革的主要領域 一是在戰略和規劃環評領域要劃好框子。《方案》要求在劃準劃實“框子”上多下功夫,創新工作平臺和技術方法,明確區域發展定位、生態功能定位和準入條件,優化空間布局,調控環境容量,以固化的“三線一單”對區域國土空間的保護和發展提出剛性要求。 二是在項目環評領域要定準規則。《方案》提出要建立規劃環評、項目環評、要素和專題導則體系,明確項目環評管理的邊界。對于排放污染物的項目要核清污染物排放強度,算清基于環境質量的污染物允許排放量,明確環境風險防范措施,用完善的“規則”規范環評邊界。 三是在事中事后監管領域要嚴查落實。《方案》提出要充分利用大數據等技術手段提高監管能力,提高環評管理水平,精準打擊環評違法行為,確保環保要求落實到位。這里的事中事后監管,既包括項目環評文件批準后對建設單位落實環保措施情況的監管,也包括上級環保部門對下級環保部門履行職責的監督,更廣義的還包括對地方執行環評制度情況的督察。 四是在信息公開和公眾參與領域要講規范。 作者:環境保護部副部長 黃潤秋
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